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        關于印發徐波、吳慧娟同志在全國建設工程質量監督工作研討會上講話的通知

        發布時間:2015-06-18

        關于印發徐波、吳慧娟同志在全國建設工程質量監督工作研討會上講話的通知 
        建質質函[2005]8號

        各省、自治區、直轄市建設廳(建委、規劃委): 

        現將徐波、吳慧娟同志在全國建設工程質量監督管理工作研討會上的講話印發給你們,供各地在工作中參考。 

        附件一:徐波同志講話

        附件二:吳慧娟同志講話


        工程質量安全監督與行業發展司 
        二○○五年二月四日 

        徐波同志在全國建設工程質量監督管理工作研討會上的講話

        一、質量監督工作的成績和問題

        這次質量監督管理工作研討會恰逢工程質量監督制度建立二十周年,二十年來,各級工程質量監督機構做了大量的工作,為我國工程質量整體水平的提高做出了重要貢獻。今年,各地也紛紛開展了工程質量監督實施二十周年的慶?;顒?,在此我先把質量監督工作的基本情況做一個回顧和總結。 

        八十年代初,隨著我國擴大改革開放,工程建設管理體制越來越不適應改革發展的要求,質量事故頻頻發生。1984年國務院頒發了《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》(國發[1984]123號),其中提出“按城市建立有權威的工程質量監督機構,根據有關法規和技術標準,對本地區的工程質量進行監督檢查”。此后,各地區及有關部門都相繼成立了質量監督機構,具體實施建設工程質量監督管理。工程質量監督制度的確立,對于遏制工程質量事故的發生,促進工程質量水平的提高,發揮了極其重要的作用。2000年1月30日,《建設工程質量管理條例》的頒布實施更標志著質量監督工作進入了一個嶄新的時期,《條例》規定了工程建設各方責任主體的質量責任和各級行政主管部門的管理職責,確立了一系列工程質量管理制度,為確保工程質量,提高質量水平,杜絕重大質量事故提供了強有力的法律武器。實踐證明,工程質量監督制度的實行,建設工程質量監督機構的設立及其有效運行對保證建設工程質量意義重大,是政府質量監管不可或缺的有效手段。 

        二十年來,質量監督制度不斷地豐富和完善,監督工作的范圍和監督方式也在不斷地調整。各地不斷探索創新工作機制,如江蘇省實行的工程質量監督巡查制度,既增強了工程質量監督的針對性和有效性,又增強了隨機抽查的威懾力。為進一步加快改革的步伐,適應工程建設發展的需要,我部先后印發了《關于建設工程質量監督機構深化改革的指導意見》及《工程質量監督導則》,對質量監督機構的改革方向、定性定位、監督方式方法等內容也進行了多次深入的研討,在長沙研討會議上,我們把工程質量監督的轉變創新進一步歸納成六個方面,得到了普遍的認可。 

        二十年來,工程質量監督系統鍛煉了一批過得硬的隊伍。廣大質量監督人員,認真貫徹執行國家有關工程質量監督的政策法規,忠實履行監督職能,為促進我國工程質量總體水平的提高,遏制工程質量事故的發生,起到了重要的作用。為了更好地總結經驗,加強工程質量監督隊伍建設,提高工程質量監督執法水平,我部決定,在工程質量監督制度實施二十周年之際,對多年來在工程質量監督工作中做出成績的先進集體和先進個人予以表彰。我們要認真向先進學習,開拓創新,努力進取,不斷開創工程質量監督工作的新局面,為進一步提高我國工程質量水平做出新的貢獻。

        質量監督工作取得了可喜的成績,同時又面臨著艱巨的任務,首先,雖然我們已經初步形成了包括直接生產責任、中介鑒證審查責任、監督執法監督責任三個層次的工程質量責任體系,但是,相對社會經濟的發展而言,責任主體的層次和責任追究從制度上不夠清晰,對建設單位的質量行為和質量責任問題的研究和管理還不夠,中介機構對于工程質量的保障作用發揮得還不充分,企業和市場還沒有全面形成一種完善有效的質量信譽評價制度、優勝劣汰的競爭機制和良性循環的發展氛圍。當然,也表現出了建筑市場不成熟的一面,比如有同志在論文里也提到,評優一取消,企業創優動力馬上就減弱。對于一個良性發展的市場,企業要有自己技術和管理的優勢,要有高于國家標準或者行業標準的企業標準,它要憑自己的標準和質量技術優勢來占領市場。我們很多大的企業有這個實力,也在做這方面的實踐,最近,中建總公司和上海建工集團聯合拿到了492米高的上海環球中心工程,中建總公司為什么能夠拿到這個工程,據他們介紹,主要就是憑它的技術方案,中建總公司有一套比較完整的企業內部技術標準,業主看了就很信任。相比這些優秀的企業,我們的很多企業還沒有達到這個水平,不少建設單位也還缺少這樣的意識,這種良性的發展氛圍,還未能真正在我們建筑市場里形成。 

        其次,質量監督工作自身也存在一些亟需完善和改進的地方,大致有這樣幾個方面: 

        第一,質量監督機構的性質、監督內容、監督方式需要進一步明晰化、規范化和科學化。監督機構性質問題不單取決于建設系統自身,也取決于全國事業單位的改革,但是機構性質的不明確已經給監督工作的發展帶來了很多困惑,需要加大研究力度;關于監督內容、監督方式的問題,雖然我們已經出臺了《工程質量監督導則》加以規范,但現在看起來仍需大家進一步深入認識,同時,不良記錄的管理方法也未得到各級質量監督機構的全面重視,這既有進一步改變工作方式的問題,也有改變思想觀念的問題。 

        第二,對違法違規單位和個人懲處不力?!稐l例》等法規制度加大了對違法違規行為的懲處力度,但法規的落實情況并不理想,各地執法情況也很不平衡,有法不依,執法不嚴的情況還時有發生。年初我們對去年的執法情況進行了統計,很多地區是零記錄,我想,這并不是反映了我們的質量形勢一片大好,而是反映出我們目前還確實存在著執法不嚴的問題,如果執法不嚴,我們質量監管的權威性,或者說對責任主體的懲戒作用就大打折扣,我們常提到的有為才有位將無從談起。 

        第三,部分監督機構的設置和監督方式未能體現政府的監督管理。一些質量監督機構與政府投資工程的建設單位同體,導致政府監督與業主組織建設項目管理中的質量管理或質量控制角色混淆不清,同時,也導致建設單位游離于監督范圍之外。隨著政府機構改革,一些撤銷了行業主管部門的行業工程質量監督機構在監督方式上仍延續傳統的對建設工程實體質量的管理,實際上已經異化成為以市場為導向、帶有監理性質的機構;設在許多中央企業下屬廠礦企業內的工程質量監督機構,具有明顯的企業性質,有的甚至只是企業內部的質量管理部門,呈現出政企不分現象,不符合市場經濟發展的要求。 

        第四,監督人員素質有待進一步的提高。目前,部分監督機構仍然存在著監督人員對質量管理法律法規、工程建設強制性條文及工程質量監督規范規定不夠熟悉,不能熟練掌握,業務水平不高的情況;有些同志長期習慣于質量監督核驗制方式,思想跟不上變化;一些機構特別是縣一級的機構接收過多的非專業人員,降低了質量監督機構的工作能力;同時,少數監督人員也存在著服務意識不強,工作深入不夠的問題。 

        第五,質量監督機構的自收自支事業單位性質對執法的公證性帶來一定的負面影響。為收費而監督的現象,會越來越不適應履行政府對工程質量監督的職能,監督機構與被監督對象直接發生經濟關系,無法保證執法的公正權威,也容易導致社會上產生政府質量監督等同于強制性監理的錯覺。 

        第六,監督工作陷于微觀。監督機構的監督范圍過窄,未能充分發揮政府監管質量的作用;在具體工作中又表現出對具體的工序和實體質量上的問題研究得多,對整個地區宏觀上的質量形勢掌握不夠、分析不透徹。 

        這些問題有的是帶有普遍性的,有的是個別問題,但都比較突出,影響著監督工作的發展,還需要大家進一步的研究解決。 

        二、提高認識,增強監督工作的責任感和使命感 

        搞好下一步的質量監管工作,首先要牢固樹立科學發展觀,統一思想,提高認識,要清醒地認識到工程質量監督工作所面臨的新任務和新目標。 

        第一, 搞好質量監督工作是全面建設小康社會重要的組成部分。據統計,2003年全國固定資產投入達5.56萬億,其中百分之六十要通過建筑活動轉化為固定資產,全面建設小康社會離不開基本建設,離不開城鄉發展,各類工業項目的優化升級,新型產業發展,也都要通過我們建筑業來體現,所以說,工程質量好壞直接影響到國民經濟的發展質量和資產質量,直接關系到全面建設小康社會目標的實現。 

        第二,提高工程質量監督水平也是構建和諧社會的重要途徑。建設工程涉及公共利益和公眾安全,其質量安全問題直接影響人民群眾生活質量,也是人民群眾最現實、最關心、最直接的利益,因此,我們的工作和構建和諧社會是緊密聯系在一起的。 

        第三,提高質量監管水平是走可持續發展道路的重要體現。如果我們建設工程的節能、省地問題解決不好,對環境的影響解決不好,達不到合理使用年限就不能再繼續使用,修一條路幾年就要重新返修,將會在經濟上和資源上造成巨大的浪費,所以,可持續發展和工程質量好壞的聯系是直接的。我曾經請教過林同炎公司的鄧院士,中國的橋梁和美國的橋梁比起來,覺得怎么樣?因為我覺得我國近年來修建的橋梁在規模上都是排在世界前列的。他說,目前看起來還是有些差距,一是結構創新不夠,另外就是更要害的問題,即我們的耐久性比不上人家,實際上這將直接影響經濟的可持續發展。 

        部領導對質量工作非常重視,光燾同志曾經指出,建筑是凝固的藝術,而要把這個藝術留下來,就離不開質量,黃衛同志也要求,要帶著感情、帶著責任抓工作。質量工作頭緒繁雜、任務艱巨,充分認識工程質量監督工作重要性的這些方面,提高認識,有助于加強每一位同志的使命感和責任感,有助于全面理解和把握新時期工程質量監督工作的內涵,以人為本,與時俱進,以科學發展觀研究新問題,提出新辦法。

        三、下一步工作

        (一)創新監督工作模式,突出工程質量監督重點 

        第一,明確監督工作在質量監管體系中的地位和作用。工程質量監督制度從大的概念上講,應該是施工圖審查制度、施工許可制度、工程監理制度、對各方責任主體履行責任和義務的巡查制度和竣工驗收備案制度等的總稱,而不應簡單地只理解為對施工階段的監督,更不應理解為僅僅是在現場檢查質量甚至控制質量。目前,大多數工程質量監督機構的工作重點主要體現在巡查制度和竣工驗收備案制度的執行上,因此,盡管工程質量監督機構在工程質量監管工作中發揮了極其重要的作用,但是,其職能尚未完全覆蓋上述所有的環節。與此同時,不同環節的監管中也存在著職能重疊、資源浪費的現象。所以,各級建設行政主管部門一方面要充分發揮工程質量監督機構的作用,另一方面要注意整合分布在甚至是散落在不同內設部門的工程質量監管資源,明確牽頭負責單位,從而形成互相聯動、監管有效的質量監督鏈。實施統一的工程質量監督將是一個迫切的任務,比如對大型公共建筑的質量監督,其技術風險的監督是重要的內容,而這一內容除了施工階段的監督外,首先就應該體現在對設計質量的監督,因此,有條件的地區應致力于建立統一的工程質量監管職能部門。 

        第二,監督機構的工作要突出重點,逐漸實現差別化管理。工程建設規模和有限的監督力量之間的矛盾,決定了工程質量監管工作不可能全面覆蓋,監督面越大,監督管理的深度越不夠,因此,必須有所側重,改變以往對每個企業、每個項目都實施平均資源監督的思路,同時在工作方法上也要遵循“二八”規律,注意集中資源解決影響最突出的問題,抓住重點環節和薄弱環節。 

        差別化管理當前可體現在以下幾個方面,一是根據不同企業和項目經理的業績、信譽、工程質量保證能力以及其他綜合情況,在不同時期、不同地區,動態確定和區分重點和一般監管對象,對其實施不同強度的監督管理。 

        二是在工程類型上當前要重點加強對大型公共建筑、市政橋梁工程和中小學校舍工程質量安全等直接涉及到城市公共安全的工程的監督管理。 

        三是在實體質量上要突出對技術風險較大工程的監督。注意抓好對技術風險較高的高切坡、深基礎、抗震結構、異型結構、大跨度結構、大型幕墻等部位的設計、施工組織設計或技術方案及現場監的督檢查。 

        近期,我們在管理上將“質量”的概念突出在“質量安全”這個定義上。以往,質量安全往往是指工程質量和施工安全的總稱,現在我們講的“質量安全”是一個完整的詞匯,是指會造成安全事故的質量問題。質量的含義非常廣泛,政府的工程質量監管不可能泛泛地抓,而應該突出重點,突出在與公共安全相關的工程質量上,也就是質量安全上。當然,與人民群眾生命財產直接相關的住宅工程質量還是要全面抓。 

        第三,充分利用中介機構和社會力量做好工程質量監督工作。隨著市場經濟的逐步發展,監督管理工作也應適當地調整思路,市場可以調節的應該交給市場,可以依靠中介機構甚至社會監督制約的,就要充分利用,也就是要充分體現《行政許可法》中所說的“四個優先”原則?!督ㄔO工程質量管理條例》確立了建設、勘察、設計、施工、工程監理為工程建設的五方責任主體,分別承擔相應的質量責任,其質量行為也是政府監管的重點內容。但是,隨著形勢發展,一方面應將工程質量檢測機構、施工圖審查機構也納入責任主體范圍,同時,幾方責任在層次上應有所不同,在今后質量監管中更要逐步突出建設單位的第一責任。另一方面,市場經濟比較發達、中介機構比較成熟的地區,要重視對施工圖審查機構、監理公司、工程質量檢測機構發展的支持,充分依靠、發揮它們對質量監督的技術輔助作用,同時也要加強對其履行質量責任情況的監督力度,以此來達到施工圖設計文件以及實體質量符合強制性標準的目的。也就是說,政府工程質量監督機構不應對工程質量作任何直接的合格評價,而是通過對施工圖審查機構、監理公司、工程質量檢測機構所作合格結論進行抽檢核查的方式來間接達到調控目的。 

        做好建設工程有關責任主體不良記錄的管理、積極推行工程保險工作,都是充分利用社會力量輔助質量監管的有效手段,我會在下面強調這些工作。 

        (二)加快改革步伐,提高質量監督效能 

        如果說取消工程質量核驗,建立竣工驗收備案制度,由對實體質量的檢查轉變為對責任主體質量行為的抽查監督,是進入新世紀工程質量監督制度的第一次大的轉變的話,逐步推行巡查制度可能是第二次轉變,這也是第一次轉變的繼續深化,它主要體現在緊密聯系、相輔相成的四個方面,可稱為“四位一體”。 

        第一,積極推行巡查制度。工程建設工程任務量大、責任主體多,監督機構的運作模式應當主要采用巡查方式,而且應當是不定期、不告知的隨機巡查,質量監督人員到現場不是直接控制工程質量或進行質量把關,而是為了發現責任單位主體的違法行為,并加以處罰,目的是確保企業和項目質量保證體系的建立和正常運行;質量監督機構的隨機抽查,是在各方責任主體對實體質量有合格結論的基礎上進行,主要目的是復查。實際上,多年來沿襲的以項目為單位、定點監督為主要方式的監督做法存在不少弊端,有些質量監督機構只注重對辦理質量監督手續、收取了監督費用的項目進行監督,而不愿意過問不辦理質監手續、沒有收取監督費用的項目,導致自覺守法的項目被反復檢查,而故意逃避監督的行為反而無人查處。 

        因此,實施巡查制度,既強化了對建設工程各責任主體質量行為的監督,也在管理中進一步體現了各責任主體對建設工程應承擔的質量責任。 

        第二,監督機構要逐步向財政全額撥款方式轉變。在今年南京召開的工程質量監督座談會上我們專門安排北京市建委有關負責同志介紹了北京市質監機構“吃皇糧”以后的工作體會。質量監督收費不但影響執法公正,也是部分質量監督機構爭奪監督權的原因,為收費而監督,既不利于政府職能的轉移,其深層次的影響更體現在導致政府質量監督抓微觀多,抓宏觀少,以收費多少來決定監管資源的投入,這樣往往老百姓最關心的、政府最應該管的重點反而容易被忽視。因此,從長遠來講,監督機構只有不再與被監督對象直接發生經濟關系,向財政全額撥款方式轉變,即所謂的“吃皇糧”,才能使監督機構的巡查制度更好地落實。當然,經費的合理解決應隨著各地區事業單位改革的進程,穩步推進。 

        第三,強化不良記錄管理這一監管手段。與巡查制度相配套的另外一個重要手段就是不良記錄管理辦法。監督機構的巡查工作要與不良記錄管理緊密結合起來,把工程建設各方責任主體的違法違規質量行為記錄在案,并按規定進行公示,這樣才能充分體現、有效保證巡查的效果和權威性。做好不良記錄管理工作同時也是建筑市場誠信制度建設的需要,實施了《建設工程質量責任主體和有關機構不良記錄管理辦法》的地區,建設行政主管部門普遍反映效果很好,希望各地區繼續發揚光大。 

        第四,加強信息化建設。要做好不良記錄管理工作就要充分依靠信息化。不良記錄實質上就是信用,信用的約束力主要體現在廣為人知,因此要充分利用媒體,而互聯網正具有報紙、電視等其他平面媒體無法替代的傳播和查詢功能,今年4月份在南京開的座談會上我們也專門介紹了寧夏自治區建設廳的經驗。當然,信息化還能夠極大地提升質量監管的水平和工作效率,通過對監督發現問題的系統整理,可以實時掌握各方責任主體和人員的技術素質、質量管理水平,全面掌握所監督工程的總體質量水平和地區總體質量發展趨勢;通過對各類質量行為及工程質量存在的問題進行分類統計分析,有助于找出規律性問題,有針對性地制定下一步的監督管理工作重點。 

        (三)加強對薄弱環節的質量監管,切實保障群眾利益 

        第一,加強工程質量檢測管理工作。質量檢測工作也是工程質量監管體系的一個重要部分,具有很強的技術性和專業性,建立獨立、綜合、系統、公正的工程檢測機構,在為工程質量提供科學的依據、保證建設工程質量方面起著重要的作用。檢測機構有別于監督檢測,它屬于提供社會服務的中介機構,應該具備獨立的法人資格,自主經營,自負盈虧,對檢測結果負法律責任。部法規司正在審定《房屋建筑和市政基礎設施工程質量檢測管理辦法》(部長令),我們將以部令出臺為契機,規范工程質量檢測市場,確保檢測質量。 

        當前,要認清并理順工程質量檢測與政府工程質量監督機構監督抽測的關系。工程質量檢測機構是監督機構的監督對象。監督抽測是政府工程質量監督工作的重要組成部分,與工程質量檢測機構提供的檢測服務是不同性質,按照《行政許可法》的要求,它是不能收費的,因此,監督抽測不能作為監督機構繼續設立檢測機構并向監督對象收費的理由,而原有設在監督機構的檢測力量,如要繼續向社會收費,隨著檢測部令的出臺,也必須成為有資質的中介機構。因此,繼續把工程質量檢測機構設在工程質量監督機構也是難以為繼的。

        第二,加強對村鎮建設工程的質量管理。做好村鎮建設工程質量監督管理工作,直接關系到廣大農民的切實利益,也關系到城鎮化的發展,對村鎮建設工程的質量監管是下一步工作的重點。建設部今年7月8日召開了全國的村鎮建設工作會議,家寶、培炎同志都作了批示,培炎同志批示中強調“保證建設質量”。部黨組成員全體出席這次會議,部里也下發了各司局職責分工的意見,同時專門成立了作為獨立司局的村鎮辦,現在工程質量監管工作由我司負責。 

        縣監督站的同志們在村鎮工程質量監督和業務指導方面做了大量工作。這幾年村鎮建設和城市建設的規?;旧喜畈欢?,城市是8億平方米,村鎮也是8億平方米,縣監督站的同志們確實很不容易,工作條件也有限,工作經費更有限。但是,村鎮工程的質量狀況不容樂觀,今年在質量上造成群死群傷的事故設主要集中在農民自建房。我們最近下發了《關于加強村鎮建設工程質量安全管理的若干意見》,希望我們工程質量監督系統的同志不但要重視城市里面的工作,還應該騰出精力,騰出監督資源,按照五個統籌的要求,在統籌城鄉質量監督管理這方面多下功夫。 

        第三,繼續做好對住宅工程和中小學校舍的監督工作。各地區這些年來高度重視住宅質量,已經做了大量的工作,收到了積極的成效,部里也于今年2月份專門下發了《關于加強住宅工程質量管理的若干意見》,住宅工程質量直接涉及老百姓利益,住宅質量狀況也不容樂觀,據北京消費者協會統計結果顯示,對住宅質量不滿意的投訴占2004年投訴的一半。中小學校舍質量也直接涉及到未成年人的安全和教育。這兩類工程的質量工作我們要繼續常抓不懈,要作為各地區長時期內工程質量監督的重點。 

        第四,加強對建設工程使用階段的質量監督。我國五、六十年代建設的工程,其安全壽命將陸續到期,一些八十年代建設的標準不高或受生產力水平制約質量水平不高的工程,乃至進入90年代初,經濟快速發展時期一些盲目搶工期的工程,包括地質條件較差地區的高切坡建設工程,其使用安全問題可能會逐步凸現。另外,近年來裝飾裝修或隨意改變使用用途而導致的任意破壞結構、改變荷載位置或增加荷載問題也將帶來新的工程質量安全隱患乃至風險,各級建設主管部門要高度重視這一問題。近期,我們爭取出臺《建設工程質量檢測管理辦法》部令,接下去我們還將研究制定《建筑物安全性鑒定管理規定》(暫定名)部令,積極應對這方面問題。 

        同時,我們要加強投訴管理,提高為百姓著想的服務意識。投訴是我們發現責任主體不認真履行法定質量義務很好的途徑,通過加大對投訴問題查處力度,將投訴處理和不良記錄管理掛鉤,加大公示力度,一方面積極維護群眾的利益,同時也體現了工程質量監督的執法威懾力, 

        (四)加強工程質量監督執法能力建設,提高依法行政水平 

        第一,要提高監管隊伍素質,加強依法行政能力建設。工程質量監督工作是一項政策性、技術性很強的工作,它集科學性、公共性和法制性于一體,要求工作人員必須有高度的責任心和較強的依法行政能力。各級工程質量監督機構要不斷提高監督執法能力,要加強制度建設,實現科學管理,這是提高工作水平的重要途徑,也是加強自身建設的重要途徑。各級工程質量監督機構要大力抓好廉政建設和精神文明建設,自覺接受社會的監督。要有齊全、準確、可靠的監督檔案資料來客觀、真實地反映出監督工作的質量,這些方面我們在《監督導則》里都有比較明確的要求。

        監督人員的優化也是提高隊伍素質的一項重要任務,客觀上,檢測機構的分離將使監督機構分流一部分人員,留下來的人員要進行考核,對確實不適合從事質量監督工作的人員要進行分流,進一步調整人員結構。近幾年來,北京、上海、深圳、廣州等大城市的監督機構,在調整人員結構方面做了很多的工作,值得大家借鑒。

        第二,加快大型國有企業所屬監督機構的改革。在當前完善市場經濟階段,一方面要充分發揮設在中央企業集團公司總部內的質量監督機構的條條管理優勢,同時又要積極引導設在其所屬從事具體生產經營業務的廠礦企業內工程質量監督機構重新定位,或回歸為企業內部工程建設質量管理部門,從投資者的角度加強工程建設管理,從而保證投資效益,或依法改組為獨立承擔法律責任的專業化的企業組織,從事檢驗、檢測、監理等中介服務工作,從而逐步改變政企不分導致的同一主體既是裁判員又是運動員的狀況。而且隨著形勢的發展,這個裁判員本身的存在也越來越難以找到法律依據。當然,這項工作調整應循序漸進,各級建設主管部門要積極支持現行的有關專業監督機構開展工作,不能出現監督真空。 

        第三,積極探索新形勢下政府投資和非政府投資工程不同的監督方式。對于政府投資工程和非政府投資工程的監管方式應該有所區分,很多同志在論文當中都有提到。目前,大家在實踐當中做到的或者在論文當中提到的,多是對政府投資的工程和涉及公共利益的工程要實行全過程的監督檢查?,F在看來,也帶來新的需要進一步研究的問題,比如,對政府投資工程實施全過程監督,感覺上監督機構是以政府投資工程業主的身份去進行監督了,無形當中也會出現建設單位游離于監督范圍之外,并且也容易和現場監督的工作角色混淆的問題。因此,對于政府工程,層次監督性質的巡查制度可能應該是今后要研究的主要工作方式之一,另外,是否需要考慮增加代表政府進行驗收把關的環節,作為對建設單位工作評估的內容可能也有其現實研究意義??傊?,隨著國務院即將出臺《政府投資工程條例》,如何對政府投資工程實施工程質量監督,我們應加強調研、明確職責,對此,司里今年也準備起草一個專項文件。 

        對于非政府投資工程,就是嚴格履行現行的法律法規,以施工許可和竣工驗收備案為相關手段,加強對各方主體的質量行為的監管,促使各方責任主體承擔起相應的質量責任,更多的用市場機制和法律手段來管好質量,堅持依法行政。 

        第四,積極推進工程質量監督工作的理論研究與創新。工程質量監督工作者要不斷與時俱進,努力從理論上回答工程質量監督工作面臨的新情況,不斷深化對新時期工程質量監督工作特點和規律的認識,增強工作的科學性和預見性。監督分會組織大家編寫的論文集和這次會議交流的很多論文和文章寫得很有見地,也充分說明我們的同志勤于思考,勇于創新的思想作風和工作作風。 

        借這個機會,我再強調一下建筑節能工作和工程保險工作。 

        第一,要高度重視建筑節能工作。隨著經濟的發展,節能工作變得越來越重要,這涉及可持續發展問題,中央也很重視,這次中央經濟工作會議已經將節能工作提到了非常高的高度。這幾年室內空氣質量監督工作開展得非常順利,大家目標非常明確,短短一兩年內工作幾乎全面展開,其中主要原因是因為這項工作直接涉及到老百姓的切身利益,上下認識統一,大家格外重視。相比之下,節能工作難度要大一些,一是檢測節能效果可能不如室內環境質量那么好操作,二是建筑節能需要建設單位增加更多的投入,另外,節能工作的開展也與供熱體制改革等緊密相關,因為只有節能的利益與消費者的利益緊密相關,他們才會有動力。我們要把建筑節能工作作為今后質量監督工作的一個重要內容,部里要求2005年開始建設的工程要嚴格執行建筑節能的強制性技術標準,因此我們要從施工圖審查、竣工驗收備案環節等環節嚴格監督節能標準的執行情況,大家一定要高度重視這項工作并積極開展。 

        第二,要積極推進工程保險工作。隨著市場化程度的提高,建設、設計、施工等單位的所有制多元化以及更強的流動性和變動性,質量責任主體的多變性與工程質量責任的長期性之間的矛盾越來越突出,加之重大工程技術風險的日益突出, 

        在運行行政手段的同時,也必須充分運用市場手段運用社會資源,通過工程保險的引入可以促進工程質量水平的提高,降低質量風險,同時也會促進建筑市場的誠信建設,對提高建筑業的整體素質將起到積極的作用。目前,勘察設計單位及注冊執業人員的設計責任保險工作正在全面推行,其他責任主體單位也應該積極參加質量投保,我們正在研究具體的指導意見。當然,保險工作更多的是靠市場機制來推動,但是政府部門要積極地推動這項工作,這也將是今后一個重要的工作,大家要多了解、多呼吁,共同推動這項工作的發展。 

        明年還有很多具體的工作安排,如以大型公共工程質量安全、市政橋梁、村鎮工程等為重點的全國工程質量督查,質量檢測市場的專項整治等等,慧娟同志總結時會詳細部署安排。

        同志們,百年大計,質量第一,做好質量工作,關乎人民群眾生命和國家財產的安全,關乎全面建設小康社會、統籌經濟社會全面發展,關乎國民經濟可持續發展,是“三個代表”重要思想的集中體現。各地區、各部門要提高認識,統一思想,貫徹落實科學發展觀,切實做好工程質量監督工作,履行好我們的職責,確保工程質量,為構建和諧社會做出我們應有的貢獻。

        吳慧娟同志在全國建設工程質量監管工作研討會上的講話

        時逢年底,大家工作都比較忙,我與質量處的同志商量,覺得無論時間如何緊張、準備如何倉促,這個研討會一定要開。因為這畢竟是對工程質量監督工作從84年到2004年二十年的一次總結和交流。各地也非常重視,先后舉行了各種形式的慶?;顒?。昨天徐波同志的講話已經系統地總結了這二十年質量監督工作的成績,這次會議也是對二十年質監工作的肯定,此外,會議還進行了經驗交流和分組討論。明年年初將召開一年一次的建設工作會議,質量工作是一個重要組成部分,需要系統地提出明年的質量監管工作任務以及今后一段時間內的工作要求。雖然這次會議時間比較緊,但圓滿地完成了會議日程,達到了預期的效果。為進一步做好明年的工作,我就當前的質量監管工作的形勢和明年的工作打算講四點意見: 

        第一,當前工程質量監督面臨的形勢。昨天徐波同志從三個角度說明了質量監督工作是非常重要的,我們要繼續從這個高度來認識,要對形勢有科學明晰的分析和判斷。目前的工程質量監督形勢有五個方面的特點: 

        一是經濟的高速發展,這是不以人的意志為轉移的。建筑業不是很主動的行業,是根據國家的投資、國家經濟建設的需要、國民經濟建設的規模來決定建筑業發展規模和速度。如今小康社會的發展,城鎮化速度的加快,基本建設的規模增長相當快。2000年建筑業產值也就1萬多億元,而現在我們建筑業的產值已經達到了2萬多億元,有些省市,如北京每年2000億的規模,浙江則每年近3000億的規模,全國前年是1萬8千多億,去年達到21865億,增長了23%,這個增長速度是相當快的。建設工程施工面積去年是26.35億平方米,比前年增長了22%, 04年國家宏觀經濟有所收縮,不過估計今年還是會突破2萬億,因為三季度已經達到了18000多億,年底突破2萬億應該沒有問題??梢哉f,我們目前的增長速度每年都是百分之二十幾,每年的建設項目都達到100多萬個,這還只是統計發了施工許可的項目,不包括一些村鎮自己干的項目。所以說我們目前工程建設規模達到了歷史的新高。大家還可以看到,除了工程規模在增大,工程的科技含量也在增大,很多高精尖的技術應用在建筑上,如北京的部分奧運工程,有些技術難度非常大,這對我們如何開展質量監督工作,確保工程質量是一個極大的挑戰。 

        二是目前我們的投資主體、承建主體、設計主體,包括我們的施工監理,都呈現出多元化的特點,市場化程度越來越高,我們應該思考在這種形勢下政府監管什么,尤其是對投資主體。今年國務院下發了《關于投資體制改革的決定》,出發點就是充分發揮市場配置資源的基礎性作用,誰投資,誰負責,誰收益,誰承擔風險,這樣更充分地調動各方主體的積極性。文件提出,對今后不使用政府資金的投資項目,一律不實行審批制度,而是改為核準制和備案制,完全由投資方來承擔風險。在這類工程項目建設過程中,政府應該做什么呢?政府還監管什么?這就又給我們提出了政府工程和非政府工程如何區別對待的課題。

        三是工程建設的生產方式發生了變化。工程質量在法律上規定了五大責任,就是工程建設五個主體的責任。實際上工程質量涉及的面越來越廣,涉及的單位越來越多,涉及的專業越來越細,不僅包括建設、設計、施工、監理,還有材料供應,中介機構,咨詢機構等等,這種新模式的出現,使我們要思考政府的監管如何更有針對性、有效性,這也是擺在我們面前的一個問題。

        四是建設規模大,而真正的承建力量跟不上。雖然我們正在大力加強隊伍建設,但是大家可以看到,我們現在龐大的施工隊伍,大部分是農民工。我曾經做過一個調查,目前很多工地上農民工占該工地建筑隊伍的90%以上,好一點的也就是80%。所以我們現在整個行業有3900多萬人,我們這個行業成了農民進城、解決三農問題的重要渠道,因為它是一個勞務密集的行業,不用很大的資金,也不需要很高的智力,很容易進入這個行業。百分之五的農民進城,其中三分之一在建筑行業。據統計,目前建筑業包含農民工達到3137萬人,占整個行業隊伍的80%還多,對他們的質量安全的培訓遠遠不夠,建筑業的勞動力素質亟待提高。全行業的技術管理偏少,目前行業內技術人員占5.3%,管理人員4.9%,這對我們的工程質量必然是一個嚴峻考驗,無論從管理上還是操作上來說,肯定會存在不少的問題。建筑業人員素質如何來提高,如何保證工程質量安全,對我們來說也是一個挑戰。 

        五是政府職能轉變以及行政管理體制改革力度的不斷加大,今年7月1日《行政許可法》正式實施,對政府依法行政提出了更高的要求。從目前政府的理念、政府的管理來說,我們現在是有機遇也有挑戰。機遇是什么呢?我覺得一方面是現在突出以人為本,更注重公眾利益、老百姓的利益。十六屆三中全會上關于政府職能轉變方面特別提出了完善政府社會管理和公共服務職能。政府的職能是十六個字:宏觀調節、市場監管、社會管理和公共服務。大家注意到十六屆三中全會中政府職能轉變重點突出社會管理和公共服務的職能,那么就意味著公共的事務、公共安全的監管要求進一步加強。實際上我們的質量就涉及到公眾的利益、公共的安全,進一步的加強對工程質量的監管絕對是擺脫不了的。政府加強這方面工作,就是一個機遇。另一方面的挑戰是我們行政執法的環境越來越嚴格了,不像以前想這么做,我有這個手段、措施,我就要這么做。今年七月一日實施的行政許可法對政府來講執法的環境是越來越嚴格。國務院依法行政的綱要里專門提出政府依法行政要符合什么樣的要求,就是合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。一要合法,法律法規沒有規定的,政府就不能行為。第二是合理行政。法給你一個法律上的地位,有這個法律地位你能去行政,沒有這個法律地位你就不能實施行政行為。法治國家就是政府有法律要求,法律規定你政府該干什么,法律沒有規定的,政府就不能去做。而老百姓是法律要求不能做的就不能去做,法律沒有禁止的就可以做。所以政府去執法沒有法律規定的地位,就不合法,就不能去行政。另外就是程序正當,還要高效便民,誠實守信,老百姓要誠實守信,政府也不能朝令夕改,還有就是權責統一,有權力也有責任。依法行政這樣的要求確實讓我們的執法環境越來越嚴格。另外,行政許可法已經規定政府的許可、執法,基本上按照個人的自制優先、市場優先,還有自律的機制優先,事后機制優先,這四大原則限定了許可的內容。所以施工圖審查開始一直不列入行政許可,后來沒有廢除,列入了政府改變管理方式,走自律機制這種方式,國務院令下來就是這樣定的,基本上盡量減少許可。對我們來說,我們質量監督機構受政府委托,實際上是政府的一個機構,不管是事業單位也好,行政機關也好,行使著政府的一個職能,現在叫委托,但代表的是政府,因此政府職能轉變就涉及到它如何相應適應政府職能轉變的需要。從二十年的經驗,以及我們面臨的新形勢,分析清楚下一步我們該怎么辦,為做好下一步工作心中有底。 

        第二個方面,就是關于質量監督工作的主線和機制。質量司安全對今年的工作進行了討論和研究,我們質量安全監督工作要圍繞著切實保障人民群眾生命財產安全這條主線,積極開展工作,要建立兩個機制,一個是建立完善建筑市場自我調節自我規范機制。一個是建設主體自我管理自我發展的機制。目前各項改革已經處于攻堅階段,我們考慮監督機構問題的時候不僅應該把它放在國家和整個社會的大環境中去考慮,而且還要考慮政府在質量監督管理工作方面有哪些監管工作要繼續做,有哪些監管工作要完善,有哪些監管工作可能要退出歷史舞臺,不能單純的圍繞著機構的利益,機構的生存來考慮問題?!顿|量條例》已經規定了國家實行工程質量監督管理制度,雖沒有說到監督機構,但也沒有說到某個具體部門,制度已經確定下來了,但是工程質量不是由政府來保證的,沒有提過由國家來保證工程質量,工程質量最終是由各方責任主體來保證的。我們還要從體制上機制上來考慮如何保證工程質量?!顿|量條例》解決了責任問題。我們負的是監管責任,企業才是責任主體。因此,我們不能從單純靠政府的監督管理來提高工程質量,要促使企業自覺提高質量管理的能力和企業競爭力這方面來。我們明年要出臺的三類企業的質量管理標準,一個是勘察企業的質量管理標準,另一個是設計企業的質量管理標準,還有一個是施工企業的質量管理標準。制訂這些標準就是要指導企業建立自己的質量標準。ISO9000系列標準是個工業標準,行業的東西很少,我們已經與國家認監委商量,認證機構去認證時按照我們的標準去進行認證,這樣就能結合建筑行業的特點了,國家認監委也很認同,我們擬與國家認監委聯合頒布這個標準,認證機構將按照這個標準去認證。包括對檢測機構的認證,現在的工程質量檢測有30%在規定的檢測機構進行,70%是企業自行檢測,怎么樣相信承擔這70%檢測任務的檢測機構呢?我們就要在質量管理標準中體現出來,要通過政府的監督,來讓企業自己來加強質量管理,而不是完全靠監管來解決問題。第二個方面就是從單純的政府監管模式轉變為調動社會各方力量來參與工程質量監控的模式。如誠信制度、工程保險制度等,都是在做這些方面工作。保險制度可能明年在住宅工程中首先推廣實行。雖然現在不發工程質量合格證了,我們也不會成為被告的主體,但是發生了質量問題用戶還是要來找政府的,要求政府解決問題,政府還要充當了調解人,其實最好的方式應該是上法院解決。但是如果房子賣了以后,開發商也沒有了,承包商也沒有了,出現問題最后還得找政府。去年我到法國考察質量保險的情況,法國的住宅業主一律購買保險,這樣保險公司也會去關注這個工程的質量,發生質量問題由保險公司來負責解決,不用找政府。同時在建造過程中保險公司也非常重視質量,他專門請專業的質量檢查公司來審查方案并進行監管,后來我們詢問法國的建設部有關保險制度實行的問題,他們說,首先法國是小政府大社會,政府沒有這么多的監管力量,面對眾多的質量投訴、媒體曝光等僅靠政府會很被動,調動社會各方力量關注工程質量,政府就很輕松了,法國政府建設主管部門也做一些質量檢查,政府監管的威懾力還是存在的。實行保險制度后,既使開發商、施工單位沒有了,保險公司也將負責。因此,我們明年打算先在住宅工程中推行質量保險。另外就是誠信制度的建設問題,除了政府向社會公布責任主體的不良行為記錄外,社會各方也要參與到這項工作中來。有的企業說罰錢不怕,就是怕通報,因為曝光給它的生存帶來了危機,所以說要充分調動社會各方力量來參與工程質量監管。 

        第三就是關于明年工作的幾個重點。徐波司長已經講了今后幾個方面的工作,我想強調的是明年的工作重點。歸納起來有五個方面,一是立法工作。雖然我們有了《質量條例》,但是《質量條例》頒布已經四年了,四年來形勢已經發生了很大的變化,整個社會主義市場經濟秩序正逐步完善,尤其是今年實施的行政許可法影響很大。今年主要是利用《建筑法》修改的契機,把一些制度包括我們工程建設質量監督管理的體制、機制及制度寫進去。同時其它的規章制度要繼續抓緊做好。第一是制訂《建設工程質量安全監督管理規定》,把從施工圖審查、施工許可開始到竣工驗收備案都列進去,針對工程項目的監督管理形成一個詳細的規定。第二是出臺《工程質量檢測管理規定》。目前征求意見已經反饋回來了,我們正與法規司協商溝通,進行適當的修改后出臺。第三是要根據當前的實際,研究制定《政府投資工程質量安全監管的若干意見》,明確質量安全監管責任。第四是制訂《工程質量缺陷鑒定管理規定》,進一步明確規定在建工程、投入使用的工程,包括房屋、市政、橋梁等工程的質量缺陷由誰來鑒定,鑒定什么內容等等。第五是制定《工程質量監督機構及人員考核管理辦法》。大家剛才也提了很多好的建議,比如說監督人員的管理問題,監督的業績能不能作為工程項目管理業績等,這些我們將會認真加以考慮、研究。大家還提到監督管理規定的問題,需要提醒的是監督管理規定并不是一項行政許可,只是政府內部一個加強管理的規定,大家也要統一認識。對于監督人員來說地位層次上可以再提高一點,通過這個管理辦法進一步規范各地監督機構內部管理,提高人員的素質,用人的質量保證工程監督管理工作的質量。另外就是盡快出臺勘察、設計和施工三類企業的質量管理標準。 

        第二方面工作就是研究做好村鎮建設工程質量管理和建筑節能工作。積極推進《關于加強村鎮建設工程質量安全管理的若干意見》的貫徹執行,加強對農民建房的技術指導和服務。在建筑節能方面,要按照中央經濟工作會議要求,把節約能源、資源放在首位,大力發展循環經濟,逐步構建節約型的產業結構和消費結構,重點突出住宅節能工作,加大節能標準的執行力度,嚴把施工圖設計審查和竣工驗收關,加強對建筑節能工程的檢測,與此同時,還要加強建筑材料進入施工現場的檢測,切實把節能工作落到實處。

        第三個方面的工作就是明年要開展的全國工程質量督查工作。這次檢查的具體要求可以先和大家講一下。一是這次的質量督查范圍包括建設、勘察、設計、施工、監理等。二是檢查的重點是大型公共建筑、市政橋梁和住宅工程。三是檢查的方式為隨機抽查。在各地巡查的基礎上我們組織督察組將進行隨機抽查。這次檢查從數量上與2001年是接近的。2001年是3個城市,每個城市4個工程。第四就是對監督機構和監督人員情況的檢查。此外,這次的督查也是為明年工程質量分析報告提供相關的數據信息做準備。以后我們計劃每年或兩年出一次工程質量分析報告,也就是質量白皮書。 

        第四個方面是工作方法的問題。我們要組織對質量管理工作前瞻性戰略性的研究。我們已經對這二十年的工作做了總結,但是我覺得僅這些總結還不夠,還要加強前瞻性戰略性的研究。我們質量管理理論的支撐度還是不夠。如果為決策提供支撐的相關工作沒有做好的話,可能會帶來決策的失誤或者工作的失誤。目前我們的研究還局限在政府內部和質監機構內。由于人手不夠、研究不全面,充其量只是提出一些工作情況或一些設想,離真正的理論研究還相差很遠。我們要組織包括研究單位、大專院校等在內的各方面人員來做這項研究工作。把工程項目的整合、監督執法的問題、市場機制的自我調節自我規范、主體自我管理等問題系統的進行研究,要從本質上來解決這些問題,以利于我們的決策。另外,在制訂政策時不搞一刀切,我們國家有地區的差異、經濟的差異、專業的差異還有管理水平的差異,可以說經濟基礎決定了政策與工作方法。所以工作方法上不能一刀切,要作更深入、細仔的調查研究,分門別類提出要求。比如今天提到的檢測機構分離問題,實際上從國家大的方向來說,政府和中介機構是絕對要分離的。對于西部地區來說,目前工程量不大,沒有必要設立這么多的機構,怎么辦,怎么過渡,這就需要認真考慮。中央的經濟工作會議提出改革已經進入到攻堅階段,方向要堅持,既要敢于攻堅,又要兼顧各方利益,積極穩妥地推進改革。在工作中要充分體現這一點。

        今天我就簡要講這四個方面的問題,新年將近,大家都在總結2004年的工作,安排2005年的工作計劃,我們要帶著對質量監督二十年的感情和責任,進一步做好今后的工程質量監督工作,為國民經濟持續發展和構建和諧社會做出貢獻。 

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